El diario El País de hoy, 26 de julio, publica un artículo de un apreciado colega en el que critica como «fraude» constitucional que el Gobierno Rajoy y su mayoría parlamentaria intente aprobar los Presupuestos Generales de 2016. El artículo me ha producido una considerable perplejidad y quiero argumentar por qué, a mi juicio, su autor está equivocado. @Desdelatlantico.
El Catedrático Javier García Fernández publica hoy, en El País, un artículo titulado «Un fraude constitucional» referido a los Presupuestos 2016. El diario añade como subtítulo una frase que, aunque sintetiza bien el contenido del artículo, ciertamente no aparece en el mismo: «Lo correcto es que el Parlamento no apruebe antes de su disolución el presupuesto de 2016».
El Profesor García Fernández no sólo es autor de numerosas, y valiosas, publicaciones (que yo he citado en varias ocasiones) sino que tiene una importante experiencia política pues fue durante muchos años Secretario General Técnico del Ministerio de la Presidencia (1988-1996). Y hago constar estos dos datos para que se entienda por qué me ha producido perplejidad su artículo.
I. PRESENTACIÓN Y APROBACIÓN DE LOS PRESUPUESTOS, ¿UN DEBER CONSTITUCIONAL MODULADO?
El profesor García Fernández, en su artículo parte de una premisa correcta:
La Constitución obliga al Gobierno a presentar ante el Congreso el proyecto de ley al menos tres meses antes de la expiración del anterior, es decir, antes del 30 de septiembre.
Y dice bien, porque así lo establece el artículo 134.3 de la Constitución:
El Gobierno deberá presentar ante el Congreso de los Diputados los Presupuestos Generales del Estado al menos tres meses antes de la expiración de los del año anterior
Y a partir de aquí es donde nace mi perplejidad. El profesor García Fernández dice (cursivas mías):
¿Por qué las Cortes de la legislatura que acaba a finales de 2015 no pueden aprobar los Presupuestos de 2016 y el Gobierno no tiene la facultad de enviar ese proyecto de ley a las Cortes? Porque dado el carácter anual del ciclo presupuestario, las Cortes que acaban a finales de 2015 no pueden imponer un presupuesto a las siguientes Cortes pues la composición de las Cámaras será, en mucho o en poco, distinta de las anteriores y el principio constitucional de mayoría exige que predomine la mayoría parlamentaria de cada momento, no la mayoría de la legislatura caducada.
Estas consideraciones de García Fernández son, a mi juicio, indefendibles.
En primer lugar, NO se puede decir que que el Gobierno «no tiene» la facultad de enviar ese proyecto a las Cortes. Y ello es así porque el artículo 134.3 de la Constitución es muy claro. No sólo es que el Gobierno «no tenga» esa «facultad»: es que el Gobierno en virtud de la Constitución TIENE el DEBER de hacerlo.
Y la Constitución que, evidentemente, prevé la celebración de elecciones periódicas, NO ESTABLECE NINGUNA MODULACIÓN A ESE DEBER.
En segundo lugar, NO se puede decir que las Cortes «no pueden» aprobar el proyecto de Presupuestos que envíe el Gobierno. El artículo 66.2 de la Constitución no deja dudas: «Las Cortes Generales ejercen la potestad legislativa del Estado, aprueban sus Presupuestos, controlan la acción del Gobierno y tienen las demás competencias que les atribuya la Constitución». Y, como en el caso anterior, la Constitución que, evidentemente, prevé la celebración de elecciones periódicas, NO ESTABLECE NINGUNA MODULACIÓN A esa competencia.
En tercer lugar, decir que «el principio constitucional de mayoría exige que predomine la mayoría parlamentaria de cada momento, no la mayoría de la legislatura caducada» llevaría al absurdo de, por ejemplo, impedir, con mucha más «razón» la aprobación de leyes orgánicas por una mayoría absoluta dada justo antes de unas nuevas elecciones al Congreso.
II. UNA «SOLUCIÓN» ALTERNATIVA PROBLEMÁTICA Y EVENTUALMENTE DISFUNCIONAL
El profesor García Fernández aduce que
«Por eso, para que las siguientes Cortes ejercitaran sus atribuciones, los Gobiernos de Calvo-Sotelo (1982), González (1989) y Rodríguez Zapatero (2011), al convocar elecciones en otoño, no presentaron el proyecto de ley ante unas Cortes que iban a disolverse.»
Ahora bien, este argumento se presta a varias objeciones.
En primer lugar, el hecho de que esos tres gobiernos NO presentaran un proyecto de presupuestos, lejos de ser un acto elogiable es un hecho censurable pues es obvio que NO CUMPLIERON LO QUE MANDA EL ARTÍCULO 134.3 DE LA CONSTITUCIÓN.
En segundo lugar, si tras las elecciones surgiera un parlamento sin una mayoría definida, nos encontraríamos con varios problemas. Por un lado, la propia y eventual dificultad para elegir a un presidente del gobierno puede hacer que se retrase la formación del gobierno que tiene que elaborar esos presupuestos (algo que, evidentemente, no es fácil). Basta que pensemos en que, con una mayoría absoluta clara e indiscutible, tras las anteriores elecciones no se nombró presidente hasta el 21 de diciembre de 2011… y que, con un gobierno monocolor y mayoría absoluta en AMBAS cámaras no se aprobó la ley de presupuestos de 2012… ¡hasta el 29 de junio de 2012! Insisto, con una mayoría absoluta clara.
O sea, si un Gobierno con apoyo de una mayoría absoluta parlamentaria estuvo ¡medio año! con el presupuesto prorrogado elaborado por el Gobierno anterior derrotado en unas elecciones
¿qué ocurriría con un Gobierno que fuera elegido tras complejas negociaciones y no tuviera una mayoría absoluta clara?
Pues basta recordar el caso de la CACat donde unos presupuestos llegaron a ser prorrogados cinco años consecutivos …
III. Y LA SUGERENCIA DE UNA «SOLUCIÓN» ALTERNATIVA CONSTITUCIONALMENTE DISCUTIBLE
El Profesor García Fernández, para el caso de que, en contra de lo que él propone, el Gobierno Rajoy presentara el proyecto de presupuestos (como es su deber constitucional) y las Cortes Generales lo aprobaran (como es su competencia) sugiere algunas fórmulas (cursivas mías):
«Si las Cortes nuevas encontraran aprobado el presupuesto y quisieran reformarlo, dispondrían de pocos instrumentos para hacerlo: créditos extraordinarios y suplementos de crédito con efectos limitados o un decreto-ley que trastocaría todo el escenario presupuestario recién aprobado.
(…)
se quiere aprobar una Ley de Presupuestos en fraude de ley, persiguiendo un resultado prohibido por el ordenamiento (…) que es arrebatar el ejercicio de una potestad constitucional al nuevo Gobierno y al nuevo Parlamento y obligar a ese Gobierno a aplicar, al menos las primeras semanas, una política económica que no tiene por qué ser la suya o, alternativamente, dictar un decreto-ley elaborado precipitadamente»
Confieso que no entiendo esta alusión al Real Decreto-Ley.
El Parlamento de Navarra recurrió en su día el Real Decreto-Ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad por considerar que era contrario al art. 86.1 de la Constitución que regula las materias que pueden ser objeto de Real Decreto-Ley. Ese recurso se ha resuelto por el TC, en una reciente sentencia del Tribunal Constitucional (STC 81/2015) donde ha recordado que:
en el presente caso no estamos ante una modificación de la ley de presupuestos que suponga incremento de gastos o disminución de ingresos, sino ante medidas excepcionales de restricción del gasto público, entre ellas la reducción de la cuantía de las retribuciones de los funcionarios, para hacer frente a una situación económica de extraordinaria y urgente necesidad, por lo que la utilización del decreto-ley para adoptar esas medidas, modificando la Ley de presupuestos generales del Estado vigente para el ejercicio en curso, resulta constitucionalmente válida
Dicho de otro modo: esos eventuales «Reales Decretos-Leyes» NO pueden modificar la ley de presupuestos para incrementar gastos o disminuir ingresos.
Si esto es así, no termino de entender cómo esos «Decretos-Leyes» podrían «reformar» los presupuestos, tal y como sugiere García Fernández, salvo para hacer lo que ya se ha hecho antes: reducir los gastos.
IV. CONCLUSIÓN
Creo que NO es constitucionalmente admisible que un Gobierno no lleve a cabo la OBLIGACIÓN constitucional que tiene de elaborar unos presupuestos generales del Estado.
Considero que, desde el punto de vista económico, es bueno que un Estado tenga unos presupuestos YA elaborados cuando comienza el ejercicio.
